北约战略传播问题研究

 李健系知远战略与防务研究所所长

北约认为，新闻的全天候发布、社交网站的增多，将北约各国的民众联系在一起，他们的看法通常直接影响到北约军事行动的成败，因此，必须利用各种渠道，包括传统媒体、网络媒体和公众参与，来提高民众对其军事行动和政策的认知和了解。[1]正如2009年4月4日《斯特拉斯堡/凯尔峰会宣言》[2]所指出的“将联盟不断演变的角色、目标和使命以适当、及时、准确和快速反应的方式进行传播将愈加重要，在联盟为实现其政治与军事目标所付出的努力中，战略传播是其不可分割的组成部分”，在科索沃、伊拉克、阿富汗、利比亚等地的军事行动中，“战略传播”发挥着重要的作用。

一、北约对战略传播的理解

北约对“战略传播”的定义是：“以协调有序的方式，适当地利用公共外交、公共事务、军队公共事务、信息作战和心理战，为联盟的政策、军事行动和活动提供支援，推动北约目标的实现。”[3]其目的，一是通过将战略传播规划纳入到所有的作战和政策规划中，积极且直接地促进北约的军事行动和活动的有效实施;二是通过成员国之间的协调，获取广大民众对北约具体政策、军事行动和其他活动的支持;三是作为更广泛的公共外交的一部分，加深公众对北约的认知和了解。

北约在战略传播过程中，遵循以下原则：一是保持所传播信息的一致性;二是提高传播的时效性;三是准确和清晰地阐述;四是尽可能客观地评估传播效果;五是加强对一致性信息的传播;六是征求公众的意见，必要时对传播工作进行调整。

二、北约战略传播的内涵

北约指出，“我们的目标是将战略传播置于各级军事政策、规划及其执行的核心地位”，因为它“不是一项辅助性的活动，在所有军事行动与活动的计划与执行阶段，它应成为其内在的组成部分。”[4]北约的战略传播包括政治与军事两个层面。其战略传播工作不同组成部分之间的关系见图1。

在政治层面，战略传播包括公共外交和公共事务，这些工作旨在向公众传播事实与信息，保持北约的信誉度。关于公共事务，北约盟军作战司令部认为，“公众对北约使命的认同和任务的支持，源于他们对于北约将如何促进国际和平与安全的理解”，“通过提高信誉度来改善公众对联盟的支持，是公共事务这项工作所要达到的效果”。北约的《公共外交战略(2010~2011)》

指出，传播工作的主要目标应是向受众传达“北约所主张的价值和原则，北约国家之间的团结一致是要坚持的首要原则。

在军事方面，战略传播囊括了从心理战到电子战等众多内容。欺骗行动、计算机网络作战，甚至是与当地领导人的接触都归类于信息作战中，这是战略传播中辐射面最广的一个领域。北约组织的《双边战略司令部信息作战参考书》[5]提出，由于全球安全环境的变化，“需要对信息因素的所有处理过程(分析、规划、执行与评估)，进行思考与整合”，在现在的军事行动中，信息作战正逐渐受到重视。由于整体的信息环境对于冲突的结果具有决定性的作用，有必要使“所有的决策人员在任何时候都要适当地理解他们在信息环境中所开展的行动可能带来的后果;这不单指传播中使用信息的有意活动，而且涵盖了达成传播效果的所有言论与行动”。

北约在关于战略传播的文件中承认，信息与观念在决定军事行动成败方面起着越来越重要的作用。北约的《心理战政策(2003)》指出，“运用任何力量投射各类要素，尤其是军事要素，通常都会涉及到心理方面。这种心理层面的影响本身并不是什么新鲜的东西，但由于现代技术和社会媒体的广泛应用，使它的含义越来越宽泛。”

可以预期，在很长的一段时间内，北约所开展的行动，都将涉及到与当地复杂的媒体就针对当地受众的观念施加影响这一主题进行竞争。一个组织、国家或实体若能更为有效地影响到受众对危机或冲突的理解，尤其是若能改变特定目标受众的观念，将会取得绝对的主动权。实施心理战是要向政府、组织、团体和个人传达选定的信息和指示，影响他们的情绪、态度、观念和最终的行为与决定。

三、北约相关机构在战略传播中的职责

北约认为，实施有效的战略传播需要建立一种协调机制，需要北约国家与所有相关行动者的共同努力，更需要对北约已达成共识的政策和原则持续不懈的遵守。2009年9月14日，北约秘书长安诺斯•福格•拉斯穆森签发的《北约的战略传播政策》确定了相关机构在战略传播中的职责，具体如表1所示。

四、为冲突设定的战略传播框架

北约认为，要制定各方有共识的、宏观层面上的叙事，并在此基础上，确定主题和核心信息。然后，依据现有条件，同时考虑到目标受众对不同的历史、社会、文化和宗教元素的接受程度，对上述主题和核心信息进行改进。最后，由北约公共外交部门助理秘书长下属的一个工作组专门制定适用于不同军事行动的战略传播框架，以确保各层面的传播活动(从外交层面到军队在当地开展的信息作战层面)，紧紧围绕叙事展开。这些框架性文件，经北约秘书长签署后，被分发到介入冲突的各盟国外交代表手中。这些文件对核心信息和传播主题进行了详细的阐述，旨在实现宏观层面上的叙事。近年来，北约针对几次军事行动制订的战略传播框架如下：

(一)阿富汗战争中北约/国际安全援助部队战略传播框架(2011年)

目的：根据里斯本峰会达成的协议，设定了北约/国际安全援助部队战略传播框架，为2011年北约/国际安全援助部队在战略传播领域的活动提供了最高层面的指导。

战略传播的核心信息：“这次任务对我们的共同安全至关重要。我们的战略是合理有效的，我们对阿富汗的长期承诺是坚定不移的，我们一定会取得成功。”

战略传播的主题：决心——对于在过去一年里通过兵力增加、人员伤亡后的迅速恢复和高效行动所展示出来的决心进行再次重申。保持势头——实施有效的战略，使国际安全援助部队和阿富汗政权中的合作者逐渐夺回主动权。伙伴关系——继续向阿富汗提供支援，使阿富汗人民信任其国际合作伙伴。与阿富汗政权中的合作者和国际利益攸关者(包括平民和军事人员)进行紧密合作，以实现阿富汗的稳定，进而促进区域稳定。阿富汗领导——北约/国际安全援助部队及其合作伙伴所执行的清晰且持续的战略，将使控制权不可逆转地移交到阿富汗政权中与我们合作的领导层手中。 当过渡完成后，阿富汗政府必将越来越多地承担起各个领域的责任，包括对公众的要求做出积极响应并对公众负责。

(二)北约反海盗与“海洋盾牌行动”战略传播框架(2011年)

目的：面对日益猖獗的海盗活动，以及主要媒体就北约对国际反海盗行动所做贡献的报道，明确解释北约在“海洋盾牌行动”反海盗任务中的范围和局限，赢得联合作战区域内、索马里及其邻国、部队派遣国的人民和国际社会的理解和积极支持;展示和说明“海洋盾牌行动”对国际社会在瓦解“非洲之角”海域的海盗行为上做出的贡献;说服联合作战区域内、索马里及其邻国的受众拒绝实施和支持海盗行为与武装抢劫行为。

战略传播的核心信息：“为响应联合国的呼吁，北约正致力于保护海上商业航线和国际航行的安全，共同应对‘非洲之角’海域的海盗行为”。

战略传播的主题：北约的响应和承诺——在国际社会达成共识的背景下，北约将正视和积极应对国际安全威胁。合作——与其他海上特遣部队以及一些国家的海军开展海上合作，对于打击海盗行为来说至关重要。能力建设——在资源允许的范围内，并根据各盟国之间的协定，北约愿意接受各区域国家就构建区域性反海盗能力，及为与其他国际行动形成互补而提出的请求。现实主义——“非洲之角”海域的海盗活动，反应出该区域存在着深层次的政治、发展和安全问题。 通过北约还不足以解决这些问题，它需要国际社会在更广泛的范围内采取更加全面的措施来应对。

(三)北约/驻科索沃维和部队战略传播框架(2011年)

目的：为2011年北约在科索沃的战略传播确立目标，对北约/驻科索沃维和部队在战略传播领域的所有活动提供指南。

战略传播的核心信息：“依照授权委托，北约致力于在科索沃营造一个安全、可靠的环境”。

战略传播的主题：承诺——继续承诺通过政治对话和民主进程推动在科索沃地区形成稳定、安全和多民族共生的局面。信心和信任——在所有共同体中建立对于科索沃当地安全机构的信心和信任。合作——根据联合国授权，北约决定与国际社会及在科索沃的机构展开密切合作，为科索沃提供安全和可靠的环境。能力建设——支持科索沃安全部队的能力建设。创造条件——北约所发挥的作用是致力于在科索沃全境创建安全和可靠的环境，从而为各利益相关者间的对话创造条件，以支持更广泛的民主、经济和社会发展进程。

(四)利比亚“联合保护者行动”中的北约战略传播框架(2011年)

目的：对北约响应联合国安理会第1970号、1973号决议开展的行动，以及“联合保护者行动”(Operation Unified Protector,OUP)，在战略传播方面提供指引。

战略传播的核心信息：“北约的行动是为响应联合国安理会第1970号、1973号决议而发起的，是广泛的国际行动的一部分。所有北约盟国均致力于按照联合国安理会决议阻止针对利比亚人民发起的暴行，支持他们实现合法愿望。”

战略传播的主题：责任——北约是一个负责任的国际行动者，会严肃对待其所承担的义务。将明确和毫不含糊地承担起保护利比亚人民的责任。合法性和支持——北约与驻利比亚的联络小组协同开展的军事行动得到了明确的国际法授权，并得到了广泛的区域性支持。承诺——北约盟国致力于采取一切必要措施保护利比亚平民免遭暴力迫害或暴力威胁，并且对联合国所发布的明确、有力的命令表示坚决拥护。决心——北约将继续打击卡扎菲政权，直到其遵守国际社会的意愿为止。对此，北约具有相应的手段和政治决心。合作与现实——北约正与大量的其他行动者展开合作。 要解决这场危机单靠军事行动是远远不够的。北约作为危机管理者——北约的行动符合其新战略概念，即 “预防危机，管理冲突”。

五、对战略传播活动的评估

2007～2010年，北约召集了多个研究小组，其成员分别来自于美国、英国、比利时、荷兰、瑞典、加拿大和德国，目的是正式确立一项计划，对旨在影响目标受众的战略传播活动的效果进行评估。2011年，研究小组编写了一份报告，名为“如何改善你的目标：对影响态度与行为的活动效果进行评估”。该报告评估了那些对活动的预期效果能否实现起决定作用的程序。所有的军事行动，包括传播活动，都为了实现一种特定的影响，这可能是对态度和行为的影响。该报告试图制定出一套方法，通过跟踪具体的和量化的“影响指标”来监测媒体、进行调查以及评估效果。这些指标能为未来的行动规划提供反馈。

2011年，当北约部队介入利比亚驱逐卡扎菲的行动中时，军事规划人员就认识到，该冲突中最大的一场战斗不是发生在军事领域，而是在意识形态领域。即向利比亚民众和国际社会证明其行为的合法性比军事行动本身更为重要。为了确保获得这种支持，北约必须“运用全方位的信息和传播力量”，促进信息的一体化，并“管理和塑造观念，对抗潜在的误导性信息，从而构建公共支持”。如今，研究和实施战略传播已经成为北约军事行动的重要组成部分，战略传播也已经成为影响战区和国外民众的一种手段。

注释：

[1]NATO Strategic Communications Policy, SG(2009)0794, P1.

[2]http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52837.htm?mode=pressrelease

[3]NATO Strategic Communications Policy, SG(2009)0794, P1.

[4]Military Concept For Nato Strategic Communications, 18 Aug 2010.

[5]BI-SC NATO Information Operations Reference Book, 05 May 2010.